Freiheitlich-demokratische Verpackungsordnung: Binnenmarkt im Restmüll

Im Falle einer Gurke zählt die Folie als Verpackung. Der Bundestag hat jedoch eine praxisgerechtere Lösung beschlossen: Gurkenreste ohne Folie können weiterhin über die Biotonne entsorgt werden.

Als Ursula von der Leyen im vergangenen Jahr ihre fundamentale Rede beim informellen EU-Gipfel zur Wettbewerbsfähigkeit Europas in der Welt hielt, redete die langjährige Anführerin des Kontinents nicht lange um den heißen Brei herum. Die Rolle des Binnenmarkts für die Wettbewerbsfähigkeit Europas sei groß. Der Binnenmarkt müsse allmählich, immerhin 30 Jahre nach Maastricht, einer werden. Dazu brauche es, Ursula von der Leyen ließ daran überhaupt keinen Zweifel, unbedingt administrative Vereinfachungen für Unternehmen.

Es war ein Weckruf, aber auch ein Alarmsignal. Europa, den Begriff nutzt die 67-Jährige stets, wenn sie die EU meint, sei so stark, wie sie es schaffen, Handelsschranken zu überwinden. Bislang gelingt das kaum. Eifersüchtig achten die 27 Mitgliedsstaaten darauf, dass ihre Energiemärkte, die Märkte für Telekommunikation und Alkohol und der Zigarettenmarkt abgeschottet bleiben. 

Starre Staatsgrenzen als Fundament 

Versicherungen können in der EU so wenig frei gehandelt werden wie Treibstoffe. Selbst Fleisch- und Wurstwaren dürfen nicht unkompliziert über Staatsgrenzen hinweg verkauft werden. Immer noch sprechen Ökonomen wie vor 100 Jahren vom "Im- und Export", wenn sie vom Warenhandel mit den anderen EU-Bruderstaaten sprechen.

Von der Leyen Mahnungen aber sind auf fruchtbaren Boden gefallen. Seit wenigen Tagen schon gelten  EU-weit neue Regeln für den Umgang Teebeutel, Kaffeekapseln und Pads. Darüberhinaus bestimmt die Packaging and Packaging Waste Regulation (PPWR), in Deutschland liebevoll freiheitlich-demokratische Verpackungsverordnung (FDVV) genannt und durch das deutsche Verpackungsrecht-Durchführungsgesetz (VerpackDG) ergänzt, wie Wirtschaft und Verbraucher künftig mit Verpackungsmaterialen aller Art umzugehen haben. 

Erste Definition des Verpackungsbegriffs

Zentraler Punkt und fundamentale Frage dabei: Was ist eine Verpackung? In jahrelanger Forschungsarbeit ist es den Experten der Kommission gemeinsam mit externen Forschenden und Forscherinnen gelungen, erstmals in der Geschichte der Menschheit eine bündige, knappe Definition für den umstrittenen Begriff zu finden. Im Trilog, den berühmten Verhandlungen zwischen EU-Kommission, EU-Parlament und EU-Rat, wurde diese Beschreibung schließlich bestätigt. 

Bei einer Verpackung handelt es sich seitdem um einen "Gegenstand, unabhängig davon, aus welchen Materialien dieser gefertigt ist, der zur Nutzung durch einen Wirtschaftsakteur zur Aufnahme oder zum Schutz, zur Handhabung, zur Lieferung oder zur Darbietung von Produkten an einen anderen Wirtschaftsakteur oder an einen Endabnehmer bestimmt ist".

Gegenstände, die erforderlich sind 

Darunter zählen seit wenigen Tagen europaweit auch Gegenstände, die "erforderlich sind, um ein Produkt während seiner gesamten Lebensdauer aufzunehmen, ihm Halt zu geben oder es haltbar zu machen", wenn sie nicht sogenannten "integraler Bestandteil des Produkts" sind. Wissenschaftler und EU-Abgeordnete dachten dabei etwa an Schlafsackhüllen, Bettbezüge und Blumenvasen. 

Davon streng unterschieden werden jedoch Verpackungsgegenstände, die "für die Befüllung in der Verkaufsstelle zur Übergabe des Produkts konzipiert und vorgesehen" sind. Diese in der PPWR "Serviceverpackung" genannten Umhüllungen entsprechen der Definition nach von ihrem Wesen her  weniger Schlafsackbeuten und Kopfkissenbezügen als vielmehr Tee-, Kaffee- oder sonstigen Getränkebeuteln, "die zur Verwendung in einer Maschine bestimmt ist und mit dem Produkt verwendet" werden und entsorgt wird.

Kopfkissen mit Bezug 

Um die Vielzahl dieser Produkte künftig regelmäßig und regelgerecht entsorgen zu können, ohne den Binnenmarkt aus dem gewohnten Takt zu bringen, sie die Verpackungsverordnung strenge Regeln und hohe Strafen für Vergehen vor. 

Werden Kopfkissen etwa mit Bezug verkauft, gelten sie künftig nicht mehr als Gebrauchsgegenstand, sondern als Verpackung. Daher müssen Kopfkissen- und Bettbezugshändler sich vor der Aufnahme einer Geschäftstätigkeit in den Bruderländern in jedem Zielland neu anmelden, einen Verpackungsvertreter vor Ort benennen, ihre Verpackungsmengen erfassen und der jeweiligen nationalen Verpackungsbehörde (VPB) melden.

Es ist eine Zeitenwende in der Verpackungswelt. Erstmals erlangen die Behörden eine komplette Übersicht über die Verpackungsströme in der Gemeinschaft: Woher kommen die Tüten? Wer schleust die Folien in die Gemeinschaft? Und vor allem: Wohin verschwindet all das am Ende, bevor es im Nil, an der Mündung des Jangtse-Flusses und im Mittelmeer als Pizzakarton aus Plastikmüll wieder auftaucht?

Anarchie an der Tonne 

Bisher herrschte weitgehend Anarchie bei der Behandlung von sogenannten fliegenden Teilen. Vielen Menschen ist aber weiterhin unklar, was Bestandteil des Produkts ist und was zur Verpackung gehört und folglich entsorgt werden muss. Soll ich die Hüllen meiner CD-Sammlung wirklich wegwerfen? Was ist mit Glückskeksen, wie steht es bei Tethered Brötchentüten aus gefährlichen Verbundmaterialen? Und beim Blick auf das Smartphone: Bleiben Schutzhüllen weiterhin legal oder sind sie als Gegenstände, die "zur Nutzung durch einen Wirtschaftsakteur zur Aufnahme oder zum Schutz" dienen, strikt entsorgungspflichtig? 

Der Umweltpsychologe und und Verpackungsforscher Herbert Haase vom Climate Watch Institute im sächsischen Grimma gehörte über 15 Jahre lang zur 300-köpfigen Expertengruppe, die intensiv an der Verordnung (EU) 2025/40 arbeitete und den Begriff "Verpackung" in Artikel 3 Absatz 1 Nummer 1 nach den Buchstaben von A bis G deklinierte. 

Haase sieht einen Quantensprung in dieser ersten gelungenen volkstümlichen Beschreibung des Unterschieds zwischen Produkt und Hülle. "Aber was klar ist", sagt er, "das muss jetzt gelernt werden, sonst landet der Kaffeesatz im Gelben Sack, der Kunststoffanteil der Cappuccino-Pads im Biomüll und der industriell nicht kompostierbare Teebeutel dort, wo er Probleme macht".

Die Furcht vor Überforderung 

Die Furcht davor, die 440  Millionen Europäerinnen und Europäer zu überfordern, ist real. Natürlich hat die Kommission damit gerechnet, dass die ewigen Nörgler und Quengler sich über die neuen Richtlinien beschweren werden. Brüssel blieb konsequent und schrieb die notwendigen Regeln trotzdem fest. 

Den tatsächlich folgenden Aufschrei, mutmaßlich orchestriert von den üblichen Adressen in Moskau, Washington und der AfD-Parteizentrale, konterte die Kommission kühl. "Wir wissen, dass die neuen Regeln Firmen vor Herausforderungen stellen", sagte ein hochrangiger EU-Beamter in einem vertraulichen Gespräch. Deshalb ermuntere man die Mitgliedstaaten, "die neuen Regeln nicht anzuwenden und keine Strafen zu verhängen."

Eines Tages werde ein "schon geplantes EU-Registrierungsportal" die Lösung für das derzeit beklagte Problem bringen - einmal mehr hätte die Verwaltungsebene der EU damit bewiesen, dass sie in der Lage ist, Probleme zu schaffen, die sie später mit kreativen Ideen umschifft. Bis dahin aber müssten sie ernstgenommen werden, sagt Haase, als Gründungsdekan des im Rahmen der Bundesbehördenansiedlungsinitiative (BBAS) mitten in Sachsen geschaffenen High-Tech-Forschungsstandortes CWI einer der angesehensten deutschen Verpackungspsychologen. 

Ausnahmegenehmigung für Teebeutel 

Vor allem junge Menschen, die das ganze Leben noch vor sich haben, müssten verstehen, was Verpackungen seien, wo der Unterschied zwischen einem restentleerten Kaffeepad und einem nicht restentleerten Kaffeepad liege und wann die Ausnahmegenehmigung zur Entsorgung von Teebeuteln im Biomüll ende. "Das wird schon 2028 sein", warnt Haase, "und kaum jemand weiß das".

Man ruhe sich vielerorts auf dem Glauben aus, ausreichend Wissen über die korrekte Tonnenwahl zu besitzen. Mit der Packaging and Packaging Waste Regulation verschwinde aber mancher beliebte Interpretationsspielraum: Bananenschale, Bettbezug oder Brillenhülle - was bisher noch als Produktbestandteil durchging, ist fortan Verpackungsmaterial – mit allen Konsequenzen für die ordnungsgemäße und rasche Entsorgung.

Gefährdete Recyclingquoten

"Wer das nicht versteht, wird falsch werfen", warnt Haase, "war falsch wirft, zerstört das System, weil er geplante Recyclingquoten gefährdet". Ohne die aber stirbt die geplante Kreislaufwirtschaft. "Jeder, der daran mitwirkt, trägt objektiv zur Klimakrise bei." Herbert Haase, der Unwissenheit und Nutzungsnaivität für die Endgegner einer generationengerechten Verpackungsordnung hält, möchte ein Umdenken von der Pike an. "Wir brauchen ein eigenständiges Schulfach Verpackungskunde", sagt er. 

Gemeint sei damit kein nettes Wahlpflichtangebot, keine Projektwoche, "sondern ein verbindliches Pflichtfach von der ersten Klasse an." Die Komplexität beim Umgang mit Abfall, die auf die nachwachsende Generation zukommt, übersteige alles, was Menschen sich heute noch vorstellen können. "Es geht um Grundfragen wie die, ob ein Senseo-Pad mit oder ohne Milchpulveranteil in die Biotonne darf, ob ein Teebeutel restentleert sein muss und inwiefern Socken als Umhüllung im Sinn der Verordnung (EU) 2025/40 zu gelten haben, bevor sie in den Gelben Sack wandern".

Ernüchternde Ergebnisse 

In mehreren Verhaltensstudien hat das CWI unter Haases Leitung zu genau diesen Themen geforscht. Das Ergebnis sei ernüchternd gewesen, erklärt Herbert Haase. Selbst hochgebildete Probanden scheiterten regelmäßig an der korrekten Zuordnung von "Gegenständen, die zur Aufnahme oder zum Schutz, zur Handhabung, zur Lieferung oder zur Darbietung von Produkten an einen anderen Wirtschaftsakteur oder an einen Endabnehmer bestimmt" sind und Gegenständen, die "erforderlich sind, um ein Produkt während seiner gesamten Lebensdauer aufzunehmen, ihm Halt zu geben oder es haltbar zu machen".

Die Folgen sind fatal. Menschen werfen Wertstoffe in den Restmüll, Restmüll aber in die falsche Wertstofftonne. Biokunststoffe werden für Plastik gehalten, weil das Wissen über die notwendigen Testverfahren fehlt. In der Biotonne dagegen landen Orangen- und Gurkenschalen, weil vielen nicht bekannt ist, dass es sich dabei seit wenigen Tagen um Verpackungsmüll handelt. Weil Obstschale zweifelsfrei "erforderlich" ist, "um ein Produkt während seiner gesamten Lebensdauer aufzunehmen, ihm Halt zu geben oder es haltbar zu machen".

Kein individuelles Versagen 

Diese weitverbreitete Unsicherheit hält Herbert Haase keineswegs für individuelles Versagen. "Sie ist die logische Folge eines Regulierungsdickichts, das schneller wächst, als unsere Bildungspläne", sagt er. Sowohl Kommission als auch Bundesregierung ließen die Menschen oft allein. "In Brüssel und Berlin glauben viele, mit einer neuen EU-Verordnung ist es getan." Doch achtlos ins Internet gestellte  Guidelines, FAQs und die freundliche Bitte an die Mitgliedstaaten, vorerst keine Strafen zu verhängen, könnten klassische Bildungsangebote nicht ersetzen. 

"Vor allem junge Menschen müssen die politischen, ökonomischen und psychologischen Mechanismen verstehen, die zur Entscheidung geführt haben, mit einer immer kleinteiligeren Steuerung des Konsumalltags für ein Ende des EU-Binnenmarktes zu sorgen", klärt Haase auf. Die Verpackungsverordnung hält er für ein Lehrstück in Demokratie, wenn sie noch beser erklärt werde. "So wie jetzt hingegen produziert sie Unsicherheit, Schuldgefühle und am Ende Resignation mit dem Impuls, das ganze System für absurd zu halten."

Ein Fach Verpackungskunde 

Ein Fach Verpackungskunde mit Prüfungspflicht würde dieser verhängnisvollen Tendenz entgegenwirken. "Es würde junge Menschen befähigen, die Regeln nicht nur zu befolgen, sondern ihre Entstehung und ihre Nebenwirkungen zu hinterfragen." Warum werden Teebeutel plötzlich Verpackung? Warum darf ein kompostierbares Pad nicht in den Biomüll, obwohl es biologisch abbaubar ist? Warum müssen kleine Händler 27 Registrierungen vornehmen? Warum ist das gut für das Verhältnis von Bürger und Bürokratie? 

Bananenschalen gehören nicht in den Biomüll, denn sie sind Verpackungen. Blumenvasen dienen dazu, "Halt zu geben" und gehören deshalb in der Wertsofftonne entsorgt. "Wer nicht versteht, warum sein Kaffeepad ab einem bestimmten Stichtag anders entsorgt werden muss, wird auch nicht verstehen, warum der Staat immer tiefere Eingriffe in den Alltag für alternativlos erklärt", fasst Herbert Haase zusammen, was ihm unter den Nägeln brennt.